¿Un nuevo ciclo en la política de cooperación española?

Prestar atención a los actores y los procesos de toma de decisiones

Hay distintas maneras de analizar un documento de política, como es el III Plan Director de la cooperación española, aprobado en febrero de 2009. Por supuesto, es necesario examinar su enfoque y contenido del Plan, en relación tanto a la política de cooperación española, como a los consensos y metas internacionales a las que el Plan habría de responder. Pero también puede analizarse atendiendo al proceso de toma de decisiones, a los actores involucrados, y la correlación de fuerzas en la que se sitúan dichos actores. El primero de esos enfoques supone analizar el Plan como un documento técnico o de política, en el sentido que supone el término inglés policy. El segundo enfoque, más infrecuente, ve el Plan Director en términos de politics.

Esto es, como elemento y/o resultado de un proceso político más amplio, y desde esa perspectiva, se intenta explicar el contenido y orientación del Plan en función de las agendas e intereses de los distintos actores involucrados, de la correlación de fuerzas existente entre esos actores, de los marcos institucionales y las normas que regulan su actuación, y de las lógicas de legitimación inherentes a todo proceso político. Seguramente, ambas perspectivas de análisis son necesarias, pero esta última es la menos frecuente, y aunque sin agotar la cuestión, es la que inspira este comentario.

Un ejercicio de este tipo, sin embargo, requiere de algo más que la observación detallada de esos procesos. Requiere un cierto grado de formalización y modelización, como el que ha presidido el análisis de los procesos de toma de decisiones y de formación de la política exterior en el marco más general de la disciplina académica de las relaciones internacionales. Desde los años sesenta se cuenta con modelos de análisis relativamente complejos y formalizados para analizar la política exterior como resultado de lógicas institucionales y de apuestas políticas de los actores. Aunque añejos, el modelo burocrático y el modelo de juego político, desarrollados por autores como Richard Snyder, Graham Allison o Robert Jervis, siguen siendo útiles para analizar esos procesos. La aplicación de estos modelos orienta la atención del analista a los actores domésticos y sus objetivos, agenda y percepciones, a menudo informadas por opciones ideológicas o de identidad, así como por su particular cultura institucional -lo que Allison llamaba "percepciones parroquiales"-. Esos modelos, además, plantean que entre los actores relevantes no se ha de contemplar al "Gobierno" en su conjunto, sino a los distintos ministerios y agencias, cada uno de ellos orientado por sus propios objetivos y visión de la acción exterior del Estado y de la política de cooperación al desarrollo.

La aplicación de estos modelos de análisis puede ayudar a explicar, por ejemplo, la acción del movimiento 0,7%; que en su momento impulsó un fuerte aumento de la ayuda, en particular desde los gobiernos locales y regionales; el creciente papel de los actores descentralizados, que responde, como no, a demandas sociales y a lógicas de desarrollo, pero también a la reformulación a escala sub-estatal de intereses "nacionales" de índole económica, política o de identidad relacionados con la proyección externa de dichos Gobiernos, y a lógicas de legitimación interna y a relaciones de tipo clientelar entre determinados actores. Estos modelos también pueden ayudar a entender la manera en la que las demandas ciudadanas se han entrelazado con los procesos electorales y las disputas entre partidos políticos; o la proverbial pugna entre los ministerios de Asuntos Exteriores y de Economía, que en parte se explica por la soterrada rivalidad corporativa entre el cuerpo diplomático y el cuerpo de técnicos comerciales y economistas del Estado. Esa pugna, en particular, ha tenido un papel importante en la conformación de una política de cooperación "bicéfala", poco integrada, refractaria a la reforma y con problemas históricos de coherencia de políticas que no ceden, pese al liderazgo político y las coaliciones de fuerzas sociales que han tratado, sin demasiado éxito, de darle solución. El caso de los créditos FAD, en particular, es incomprensible si no se tienen en cuenta estos factores y actores. La pugna entre el Ministerio de Defensa y el de Asuntos Exteriores y de Cooperación sería una variante tardía de este juego interburocrático y de las apuestas políticas de determinados líderes políticos. En parte relacionadas con la presencia en los medios de comunicación (¿Se acuerda alguien de la "política exterior paralela" y las misiones de ayuda humanitaria del ministro José Bono a inicios de la legislatura 2004-2008?)

El análisis, empero, no debiera limitarse a esas variables de política doméstica. Entender el proceso de formación de la política de cooperación, su contenido y prioridades, y los factores que condicionan su viabilidad y aplicación exige ir más allá de las dimensiones o variables domésticas o del nivel estatal, e incorporar a los actores externos y los procesos de difusión e "internalización" de normas y consensos generados en instancias internacionales. Esos procesos han sido estudiados, por ejemplo, por Thomas Rise-Kappen, Martha Finnemore, Margaret Keck o Kathryn Sikkink. En la conformación de la política española de cooperación, en particular, han tenido un papel clave los procesos de homologación con las normas emanadas del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE, o de Naciones Unidas, que han jugado tradicionalmente un importante papel legitimador, en distintos momentos, tanto para los actores críticos, como para instancias gubernamentales. La incorporación a la política española de cooperación de los Objetivos del Milenio a partir de 2004, y del Consenso Europeo de Desarrollo a partir de 2005, podría ser interpretada como manifestación de procesos de"multilateralización" o "europeización" de la política estatal, o en oros términos, de difusión e internalización de normas internacionales en la conformación de las políticas nacionales de cooperación.

¿Qué es lo que sugiere la aplicación de estos modelos de análisis respecto al pasado, el presente y el futuro de la política española de cooperacion, y la formulación y aplicación del Plan Director 2009-2012? En otro lugar se ha señalado que el ciclo reformista iniciado por el Gobierno socialista en 2004, se debió a una coyuntura particularmente favorable para el cambio. Al inicio de la segunda legislatura, la mayor parte de los factores favorables está ausente, ha perdido relevancia, o el contexto ha variado. Tres aspectos, en particular, reclaman atención:

En primer lugar, el avance de la política de cooperación en el periodo 2004-2008 se inscribe en una matriz de política exterior cosmopolita que contó con un amplio respaldo de las fuerzas sociales. El debate sobre la guerra de Irak contribuyó a que los dirigentes del PSOE asumieran una visión de la acción exterior del Estado, del multilateralismo, y de la gobernanza del sistema global de corte cosmopolita, que comportaba un claro compromiso con la política de desarrollo y el "multilateralismo eficaz". A ello contribuyó un intenso poroceso de movilización socialm que aunque se dirigió mayoritariamente contra la guerra de Irak, precedió y respaldó la acción de gobierno en materia de cooperación al desarrollo.

Aunque en grandes líneas esa visión sigue vigente, se observa un claro viraje de la política exterior hacia posiciones más pragmáticas, guiadas por una redefinición restrictiva de los intereses nacionales, por ejemplo en materia de inmigración. Desde 2006 el control migratorio se ha constituído en una preocupación central del Gobierno y de la sociedad española, y los sectores más comprometidos con el desarrollo han tratado, con desigual éxito de evitar que la cooperación española fuera subordinada a esos imperativos, en particular en cuanto a África subsahariana. En lo referido a América Latina, el "viraje a la izquierda" que la región ha experimentado en los últimos años ha obligado al Gobierno a mostrarse más activo en la defensa de los intereses de las empresas españolas en la región, y si bien desde España se ha tratado de "aislar" la política de cooperación de esa dinámica, desde A. Latina se ha planteado el vínculo de manera explícita.

En segundo lugar, hay que mencionar el importante papel jugado por el liderazgo político, los cambios en las relaciones inter-burocráticas y en las coaliciones de fuerzas. En la particular relación de fuerzas en el seno del Gobierno y en relación a otros actores, un factor clave fue el respaldo expreso de la Presidencia del Gobierno a la secretaria de Estado de Cooperación Internacional, Leire Pajín, su liderazgo personal, y sus vínculos con las ONG y los movimientos sociales comprometidos con esta política. Esos vínculos, en parte tejidos a través del trabajo parlamentario en la oposición de la entonces diputada, se mostraron después en algunos nombramientos clave que, unidos a otros cargos en la AECI y en la Secretaría de Estado, conformaron un auténtico dream team para la política de cooperación. No obstante, cabe señalar que al activismo desplegado por la Secretaria de Estado no fueron sido ajenas sus aspiraciones políticas en el seno del Partido Socialista, a las que ha sido funcional la política de cooperación, dada su visibilidad Como se indicó, ello puede explicarse con mucha claridad recurriendo a los modelos teóricos de toma de decisiones en política exterior basados en el juego político doméstico.

Todo ello contribuyó a dar más peso político al Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación (MAEC) y su orientación "desarrollista" frente a otros Ministerios, y en particular Economía y Hacienda, o Comercio e Industria que tradicionalmente habían controlado una parte substancial de los recursos, orientándolos hacia intereses comerciales y de inversión a través de sus competencias sobre la ayuda reembolsable y la relación con las instituciones financieras internacionales. Ese reequilibrio, sin embargo, no fue suficiente para que se afirmaran plenamente las posiciones más "desarrollistas" impulsadas por el MAEC y sus aliados en las ONG y la academia frente a las tesis proteccionistas del Ministerio de Agricultura, las tesis de Defensa respecto al "humanitarismo militar", o los intereses exportadores agrupados en torno al FAD.

En este reequilibrio de poder, un factor decisivo ha sido el pacto de legislatura 2004-2008 en el Congreso. El Gobierno necesitó del apoyo de partidos de izquierda de ámbito nacional y autonómico para la aprobación de los presupuestos generales del Estado, lo que permitió que, año tras año, el propio Partido Socialista, junto con sus socios, enmendara el proyecto de presupuestos para aumentar o reasignar recursos procedentes del FAD y destinarlos a cooperación multilateral o multi-bilateral, otorgando al Ministerio de Asuntos Exteriores más capacidad de decisión sobre los recursos, a expensas de la Secretaría de Estado de Comercio. Esas alianzas parlamentarias también fueron decisivas para la aprobación de la ley de gestión de la deuda externa, en la que las posiciones del Ministerio de Economía, aunque se hicieron presentes, tuvieron menos peso que en otros periodos.

Las elecciones de 2008 y los nombramientos posteriores han conducido a un escenario muy distinto. En el Congreso, y en particular en lo referido a la aprobación de los presupuestos, el Gobierno ha de negociar con la derecha nacionalista; en relación a los Ministerio de Economía y de Industria, Comercio y Turismo, la posición de Asuntos Exteriores y de Cooperación no es tan sólida, y en términos de liderazgo político, el relevo en la Secretaría de Estado de Cooperación parece haber dejado un claro vacío político, y su nueva responsable, ajena al sector, no cuenta con un respaldo tan claro ni con vínculos con las organizaciones sociales y otros actores relevantes en el sector.

Finalmente, no hay que olvidar que el ciclo de reformas que se desarrollo de 2004 a 2008 y, en particular, el fuerte aumento de los recursos ha tenido como marco un periodo de "vacas gordas" con fuerte crecimiento económico, superávit presupuestario y creación de empleo, en el que se han generado excedentes que han satisfecho tanto las demandas internas de ampliación del Estado del Bienestar, como la "solidaridad externa" que supone la cooperación al desarrollo, reduciendo la potencial resistencia de otros actores al aumento de los recursos en este campo. Aunque a principios de 2009, a pesar de los funestos indicadores económicos que se han ido acumulando, la posición del Gobierno es mantener los compromisos de aumento de la ayuda de la legislatura: Sin embargo, no va a ser fácil mantenerlos cuando arrecie la crisis económica y se impongan otras necesidades de gasto de índole doméstica, así como otros intereses de política exterior.

El nuevo Plan Director 2009-2012 inicia su andadura con todos estos condicionantes. Sus objetivos son necesarios y deseables, pero, ¿Hay condiciones políticas para llevarlos a cabo?

José Antonio Sanahuja es profesor de relaciones internacionales en la Universidad Complutense de Madrid.

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